Upprätta god förvaltningssed inom svensk idrott

Svenska Fäktförbundets motion nr 1 till Riksidrottsmötet 2021

Förslag  

Svenska Fäktförbundet föreslår 

att  att Riksidrottsförbundet (RF) från och med 1 januari 2026 ska avsäga sig samtliga de åligganden gentemot staten som sammanhänger med att ”verka i myndighets ställe”. 

att  ge Riksidrottsstyrelsen i uppdrag att utreda hur Riksidrottsförbundet på bästa sätt bör avveckla sina åtaganden att verka i myndighets ställe samt att genomföra en dialog med staten om hur de uppgifter som Riksidrottsförbundet därmed lämnar kan fullgöras på bästa sätt i annan regi.   

att ge Riksidrottsstyrelsen i uppdrag att utreda hur Riksidrottsförbundet bör organisera sin verksamhet för att tillgodose medlemmarnas behov av en effektiv intresseorganisation. 

att ge Riksidrottsstyrelsen i uppdrag att rapportera slutsatserna av dessa utredningsuppdrag vid Riksidrottsmötet 2023. 

Bakgrund 

Under mycket lång tid har Sveriges Riksidrottsförbund (RF) fördelat statliga anslag vidare till olika idrottsverksamheter.  

Konstruktionen skapar ett monopol för RF som innebär att idrotterna är tvingade att vara RF-medlemmar för att kunna få statens stöd. Riksidrottsförbundets stämma beslutar om reglerna för medlemskap och tillämpar sedan dessa regler i omröstningar om medlemsansökningar. 

Att RF ska acceptera uppdraget att verka i myndighets ställe har aldrig varit föremål för beslut på ett riksidrottsmöte. Trots att uppdraget är omfattande och griper in i de flesta av organisationens verksamheter har medlemmarna aldrig reglerat formerna eller villkoren för uppdraget i RF:s stadgar. Det finns inga tydliga gränser fastställda för myndighetsuppdraget, riktlinjer för hur interaktionen mellan riksidrottsstyrelsen och regeringen ska fungera eller för hur intressekonflikter ska hanteras.  

Statens reglering av RF:s myndighetsuppgifter 

Regelverket för styrning från statens sida har utvecklats successivt och utgörs av den ordinarie myndighetsstyrningen med hjälp av lag, förordning och en budgetprocess med anslagsframställan och regleringsbrev.  

Riksdagen har i 1 § lagen (1995:361) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Sveriges Riksidrottsförbund föreskrivit att förbundet ska pröva frågor om fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet i enlighet med vad regeringen bestämmer.  

Regeringen har genom förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet meddelat föreskrifter om syftet med sådana bidrag (4 §) och om förutsättningarna för att statsbidrag ska få lämnas (5 §). Vidare föreskrivs i 14 § att beslut enligt förordningen inte får överklagas.  

Nuläge 

Riksidrottsförbundets dubbla roller, att å ena sidan företräda sina medlemmars intressen och att å andra sidan agera som anslagsfördelande myndighet, har under lång tid varit ett uppenbart konstitutionellt problem för såväl idrottens, statens som samhällets intressen. 

Besluten på det senaste riksidrottsmötet i Jönköping 2019 innebär att Riksidrottsstyrelsen väsentligt utökat sin självständighet i förhållande till medlemmarna/specialidrottsförbunden när det gäller anslagsfördelningen och därmed skapat utrymme att i ännu högre utsträckning prioritera sin myndighetsroll.  

För idrotter som ingår i RF är det ett demokratiskt problem att medlemskapet i Riksidrottsförbundet inte innebär de möjligheter som ett medlemskap normalt innebär. I praktiken har staten givit ett monopol på idrott till Riksidrottsförbundet. Det innebär att det inte går inte att fullt ut driva intressefrågor mot staten eftersom den egna organisationen samtidigt representerar staten. Det är heller inte möjligt att lämna organisationen om missnöjet är stort med den verksamhet som bedrivs. Det skulle innebära att man inte längre har status av idrott, vilket betyder förlust av statsbidrag och annan tillgång till det stöd som ges till den organiserade idrotten. På samma sätt är det inte möjligt att grunda en alternativ intresseförening som man anser bättre tillvaratar den egna idrottens intresse. 

Beslutsfattandet inom Riksidrottsförbundet är underligt och bakvänt när det gäller myndighetsutövningen. Omständigheter som en normal myndighet skulle lösa genom föreskrifter regleras av Riksidrottsförbundet genom stämmo- eller styrelsebeslut. Till exempel specificerar man krav på idrottsförbund och föreningar i RF:s stadgar och fastställer riktlinjer för att kunna få del av ett visst stöd. Besluten innebär ofta starkare detaljstyrning och starkare intrång i de enskilda organisationernas självstyre än vad en myndighet skulle överväga, inte minst när det handlar om att styra ideologi. Makten över medelsfördelningen möjliggör situationer då medlemmarna ”självbestämmer” men där antalet handlingsalternativ i realiteten är begränsat till ett. En huvuduppgift för riksidrottsstyrelsen blir att navigera rätt mellan statens förväntningar och intressena hos röstmajoriteten på riksidrottsmötet. För organisationen RF är dessa två parter centrala för att monopolet på idrott ska skyddas. Det inflytande som övriga medlemmar kan utöva är mycket begränsat, på gränsen till obefintligt.   

En speciell underlighet är det faktum att Riksidrottsförbundet sedan lång tid ställer sig avvisande till nya medlemmar. Det ligger nära till hands att anta att staten har ett intresse av att idrottsrörelsen organiseras på ett sätt som gör den så enkel att hantera som möjligt och som undviker att driva kostnader. Medlemmarna i Riksidrottsförbundet har också ett tydligt egenintresse av att nya medlemmar inte antas. Paradoxalt nog gäller detta framför allt idrotter med stark tillväxtpotential. Eftersom statsbidraget betraktas som fast innebär nya medlemmar att de gamla medlemmarna får mindre bidrag.  

Under de senaste åren har även en annan tendens märkts. Balansakten mellan staten och nödvändigheten att ta tillvara de största förbundens intressen leder till att även existerande medlemmar hamnar i skottlinjen. Två olympiska idrottsförbund uteslöts vid det senaste riksidrottsmötet och de ekonomiska förutsättningarna för mindre förbund försämrades. Det uttalade syftet var att tvinga fram hopslagning av idrotter. Alternativet är att förtvina med stor fara för att slutligen bli utesluten.  

Precis som med medlemsinträdet är det svårt att bilda sig en uppfattning om vad som är signaler från staten och vad som är ”idrottsrörelsens vilja”. Kraven att idrott ska bedrivas ”effektivt” och ge avkastning i form av till exempel folkhälsa, jämställdhet och integration antyder att statens inflytande är starkt samtidigt som det ju är ”idrottsrörelsen som själv beslutar”. Det ”armlängds avstånd” som sägs gälla kulturpolitiken gäller sannolikt inte idrotten. 

För staten har den nuvarande ordningen klara fördelar. Behovet av att hantera en mängd skilda aktörer som närmar sig regeringen med begäran om idrottsanslag undviks. Samtidigt kan styrningen de facto bli mycket starkare och mer effektiv än synlig styrning av reguljära myndigheter.  

RF är både företrädare för idrottsrörelsen och anslagsfördelande myndighet vilket gör att staten undviker kostnaderna för en myndighet eller ett departement. Den politiska nivån behöver heller inte hamna i skottlinjen för idrottsrörelsens krav eller alla mediaattacker som riktas mot idrottsrörelsen. Det går alltid att hänvisa till idrottsrörelsens självständighet när det gäller obekväma prioriteringar eller missförhållanden. Regering och riksdag kan till och med själva sälla sig till idrottens kritiker när det passar utan att behöva ta nämnvärt ansvar. Den idrottspolitiska debatten är, naturligt nog, i stort sett obefintlig i de politiska partierna. 

Idrottens anslagskrav och påtryckningar kan förhållandevis lätt hållas i schack eftersom Riksidrottsförbundet inte vill riskera att förlora idrottsmonopolet. Idrottens alla föreningar kan med ett regleringsbrev och stämmobeslut anförtros hela eller delar av lösningen av problem som visat sig svårhanterliga politiskt: Folkhälsa/övervikt hos befolkningen, demokratisk fostran av barn och ungdomar, kraftfull implementering av barnkonventionen, likabehandlingsfrågor eller integration. Vad alla de individer som är medlemmar i idrottsrörelsen önskar blir en underordnad fråga eftersom den saknar politisk verkan.  

För samhället i stort är konsekvenserna eventuellt inte alltid de önskade. Det civila samhället är tänkt att vara en oberoende kraft som gör det möjligt att balansera statens makt och stärka individernas egenmakt. Att den största ”folkrörelsen” i Sverige lever i en stark men inte helt transparent symbios med den politiska makten är olyckligt. En nationell idrott som saknar integritet gentemot landets styrande skulle kunna bli ett skarpslipat vapen i händerna på rörelser som vill föra samhället i mer auktoritär riktning. I dagens situation innebär symbiosen ”bara” att idrottsrörelsen sällan bidrar till samhällsdebatten i annat än rena intressefrågor eller som en förlängd arm för staten. 

Det ligger vidare i samhällets intresse att god förvaltningssed respekteras så att intressekonflikter kan undvikas. Runt de myndighetsbeslut som Riksidrottsförbundet fattar är det svårt att identifiera intressekonflikterna men det är mycket sannolikt att de existerar. I jämförelse med reguljär myndighetsutövning är skillnaderna stora vad gäller beslutsfattande och transparens. 

Det ligger vidare i samhällets intresse att god förvaltningssed respekteras så att intressekonflikter lyfts fram så tydligt att de kan undvikas. Utgår man från förvaltningslagen har en person en intressekonflikt om ett ärende, direkt eller indirekt berör personen själv eller någon av personens närstående eller om det i övrigt finns någon särskild omständighet som typiskt sett kan rubba förtroendet till personens opartiskhet i ärendet.  

Styrelseledamöterna i Riksidrottsstyrelsen rekryteras från medlemsförbunden och nomineras oftast av dessa för att sedan väljas på av RF-stämman. I den nuvarande styrelsen har samtliga ledamöter samtidigt, eller har tidigare haft, seniora positioner i de medlemsförbund som de är ansvariga för att fördela anslag till. Runt de myndighetsbeslut som Riksidrottsförbundet fattar borde det således inte vara svårt att identifiera intressanta ämnen för en diskussion om intressekonflikter. I jämförelse med reguljär myndighetsutövning är skillnaderna stora vad gäller beslutsfattande och transparens. 

Ett viktigt samhällsperspektiv är också hur själva idrottsverksamheten påverkas. Idrott är en viktig fritidssysselsättning i Sverige och idrottens utveckling får konsekvenser för samhället. Det är tydligt hur den allt effektivare styrningen från idrottens centrala nivå medverkar till processer som byråkratisering och professionalisering. Riksidrottsförbundet har med hänvisning till de ökade kraven, inte minst ”de åligganden som följer av RF:s stadgar”, i sina fördelningsbeslut gynnat större förbund med större föreningar som istället för förtroendevalda kan ha anställda. Konsekvensen blir alltmer att det idealiteten  

I en förening är demokratin inbyggd. Det är naturligt att tänka sig en samling individer som organiserar sig och styr sin verksamhet genom majoritetsbeslut. Föreningen kan sedan gå ihop med andra föreningar och bilda ett förbund för att organisera gemensam verksamhet, till exempel tävlingar. Maskineriet går dock i baklås om möjligheten till självbestämmande i dessa föreningsangelägenheter inskränks i alltför hög grad. När Riksidrottsförbundets verksamhet förändras så att myndighetsrollen dominerar över intresseföreningen så inverkar det på det ideella engagemanget i de underliggande organisationerna. I förbundet blir det svårt att rekrytera en ideell styrelse för att leda en verksamhet som i realiteten är bestämd ovanifrån. Förbundsmötet handlar allt mindre om att omvandla medlemmarnas behov till verksamhet och allt mer om att tvinga på medlemsföreningar verksamhet bestämd av någon annan. 

Utvecklingen är problematisk också på föreningsnivå. Där ser ledarna hur mer och mer av den ideella tid de lägger ned går åt till ansökningar, redovisningar och rapportering samt till att uppfylla den ökande mängd krav som ställs på verksamheten. Individen upplever inte att han eller hon har varit med och beslutat om detta, sannolikt med visst fog. För ledarens motivation är denna situation förödande. Följden riskerar att bli att föreningar avvecklas om de inte når ”en kritisk massa” så att de kan förvaltas av anställda, en fara som har blivit en realitet i många idrotter inte minst på landsbygden. Detta utgör inte bara ett hot mot idrottens geografiska spridning och mångfald, utan också mot den ideella föreningen som tongivande verksamhetsform. 

En enad idrottsrörelse? 

Idrottens företrädare, det vill säga ledande personer inom Sveriges Riksidrottsförbund, har alltid anfört omsorgen om den enade självständiga idrottsrörelsen som motiv för dagens organisation.  

Det finns starka skäl att ifrågasätta om idrottsrörelsen på något sätt kan betraktas som självständig i dagsläget. Däremot är den organisatoriskt enad.  

Fördelen med att vara enad sägs vara att idrotten talar med en röst och därmed kan bli mer kraftfull för att agera i idrottens intresse. Är idrotten en kraftfull röst och vad innebär det att den agerar i idrottens intresse? 

Det är sällan idrottsrörelsen i form av RF agerar som en kraftfull röst i samhället. I rollen att egentligen vara en myndighet är det svårt för RF att till exempel kraftfullt kritisera regeringen. Enskilda stora idrottsförbund är betydligt kraftfullare i sin opinionsbildning och gör sig inte sällan till tolk för hela idrottsrörelsen. 

Huvudfrågan är dock vad som är i idrottens intresse och vad idrottsrörelsen egentligen är enad om? Skillnaderna mellan de SF som utgör dagens medlemmar i Riksidrottsförbundet är enorma och växande. Mycket talar för att intressegemenskapen är så svag att alla skulle vinna på en uppdelning i flera organisationer.  

Delar av idrotten definierar sig i vissa sammanhang som evenemangsindustri och omsätter miljardbelopp i publik- och TV-intäkter. Utövarna är professionella med höga löner. Här hörs krav på att möjlighet ska finnas till andra organisationsformer som aktiebolag eftersom det finns behov av finansiering via riskkapital och det finns särskilda organisationer som tillvaratar de kommersiella intressena. Delvis gäller andra grundläggande förutsättningar för utövarna, vilket upprepade gånger visats under utbrottet av covid-19. 

Andra delar av idrotten är inriktade på motion och friskvård och lockar stora antal till exempel gym och gruppträningar. I dessa verksamheter är professionaliseringen inte sällan långt driven och relationen till utövarna har karaktär av kundrelation. Den allmännyttiga ideella föreningen är inte alltid en helt lämplig organisationsform och det finns konkurrerande verksamheter som drivs kommersiellt.  

Fortfarande omfattar idrotten dock i stor utsträckning verksamheter där den ideella föreningen är den enda möjliga organisationsformen. Där tränare, ledare och förtroendevalda har ett annat arbete men lägger en stor del av sin fritid på att skapa en meningsfull fritidssysselsättning för barn, ungdomar och vuxna. I vissa av dessa idrotter finns också en annan sorts elitidrott som helt bygger på den inre motivationen hos enskilda aktiva och har ett lågt eller obefintligt kommersiellt värde.  

Det är väsentligt att förstå att de större idrotterna i Sverige inte sällan härbärgerar alla ovanstående typer av idrottsverksamhet. Det är dock framför allt de två förstnämnda som dominerar vad gäller inflytande inom RF. 

Det är inte säkert att dessa heterogena aktiviteter bäst organiseras i en enda intresseförening. Det kan i vilket fall som helst inte vara det överskuggande målet.  

Slutsats 

Det är inte rimligt att statens prioriteringar och resursfördelning ska ske genom en intern process inom RF där de starkaste förbunden avgör hur medlen ska fördelas och åt vilket håll hela idrottsrörelsen ska gå. En samlad idrottsrörelse vars ”enighet” bygger på att minoritetens intressen hela tiden åsidosätts saknar berättigande. Vilket behov det finns av en enad idrottsrörelse visar sig först när RF:s fördelningsmakt över statens stöd till idrotten upphör. 

Sveriges Riksidrottsförbunds uppdrag att verka i myndighets ställe för att fördela statens stöd till idrotten har skadliga konsekvenser och är inte förenligt med god förvaltning och en demokratisk uppbyggnad av en folkrörelse.  

Staten bör själv tar ansvar för hur stödet till idrotten ska fördelas. Riksidrottsförbundet bör verka för tydliga roller för myndigheter, regering och riksdag å ena sidan och en helt fristående idrottsrörelse å den andra.